2015年10月31日国务院法制办公室在其网站对由国家卫生计生委上报的《医疗纠纷预防与处理条例(送审稿)》(以下简称《送审条例》)征求意见，鉴于该条例的具体内容与临床医护人员密切相关，为了充分研究《送审条例》，探究其进步意义和创新之处，揭示其缺陷与不足，以利于《送审条例》的进一步修订，中国医学论坛报社与北京大学法学院卫生法学研究中心、中国政法大学医药法律与伦理研究中心联合，邀请来自北京、南京、广州、宁波、大连等地的卫生法学界的学者、法官、律师对该条例中法学界和医疗界关注的问题进行了电话会议讨论。在此期间，中国医学论坛报还在其官方APP(壹生)上就医生对该条例关注的问题进行了读者调查。

讨论会后，北京大学法学院孙东东教授、中国政法大学医药法律与伦理研究中心主任刘鑫和《中国医学论坛报》资深编辑田晓青对讨论内容进行梳理，形成的综合研究报告将上报国务院法制办公室。本期A4~A6版将为大家呈现报告的要点。

自2002年9月1日起开始实施的《医疗事故处理条例》(以下简称《条例》)，至今已经有13年。《条例》的颁布，确实纠正和解决了《医疗事故处理办法》(以下简称《办法》)存在的一些问题，缓解了《办法》面临的一些危机和困境。进入21世纪之后，我国的社会、经济、法制等形势发生了深刻的变革，医疗水平、医疗条件、医疗环境不断改进和完善，人们对医疗的需求也发生了很大变化。在此背景下，《条例》出现了与医疗实践、法律实践不一致的情形。到2009年，《侵权责任法》规制了医疗损害赔偿的内容，与《条例》中的相关内容明显不同。

如何有效防范医疗纠纷，如何在法律层面构建一套行之有效的法律制度来缓解日趋紧张的医患关系，避免医患纠纷升级恶化，就成为了当今医疗界、法律界的重要话题。《送审条例》正是在此背景下诞生的。

通观《送审条例》，较之《条例》有了很大的进步和改善，如把近十多年来一些在医疗纠纷处理实践中摸索出来的好经验、好措施、好做法上升为《送审条例》的内容。其中的亮点是把医疗纠纷、医疗事故的管控工作前移，强调预防，强调人民调解和医疗责任保险的作用，这些规定对缓和医患关系、化解医疗纠纷、打击医闹无疑都是非常有意义的。

亮点一 立法理念创新

1.将纠纷预防放在立法之道

人类社会的纠纷不可避免，医患纠纷也如是。从这个意义上说，医疗纠纷的发生有其必然性。但是，医疗纠纷在什么时候发生，在什么地方发生，在哪一个医疗环节发生，在哪一个患者哪一个医务人员身上发生，却又具有偶然性，与相关医疗机构及其医务人员的诊疗水平、沟通意识、服务态度等都有关系。对于具体医疗机构及医务人员而言，绝大多数的医疗纠纷是可以预防的。

纵观世界各国在处理各种社会问题和矛盾方面的做法，几乎毫无例外都是将预防放在第一位，通过各种强制的、非强制的制度建设，改善人与人之间的关系，调整人与人之间的利益，提升社会保障机制和管理水平等，将可预期的各种社会矛盾和纠纷予以化解。

《送审条例》坚持以预防为主的原则，力争通过立法让医疗机构和医务人员树立“以患者为中心”的价值观，克服“功利主义”思想的诱惑;力争通过立法使医疗机构和医务人员从生物医学模式向人文医学模式转型;力争通过立法将医疗机构和医务人员从“重看病，轻助人”、“重技术、轻服务”的误区中走出来。从《送审条例》的标题就能看出来，主管部门是希望把重点放在预防上，而不是处理。治病固然重要，但是最好还是少生病，所以预防还是第一位的。

2.将医疗过错责任与赔偿责任分离

尽管纠纷不可避免，但是，当前我国的医疗纠纷表现出的“普遍性”、“严峻性”却是极不正常的。普遍性表现为：无论什么地方、什么级别的医疗机构、什么诊疗水平的医务人员都有发生医疗纠纷的可能性，医疗纠纷与医疗活动成了捆绑在一起的孪生兄弟。同时，患者与医疗机构发生纠纷后，并没有选择法律途径进行解决，而是直接找到医疗机构及其相关医务人员理论、索赔，在其要求和申诉未果的情况下，甚至采用极端的暴力行为进行恐吓、威胁、要挟，严重破坏了医疗机构的正常诊疗秩序，危及医务人员的人身安全，打击了医务人员开展医疗活动的积极性和执业信心。长此以往，必将危及我国的医疗卫生健康保障事业。

“医闹”产生的一个重要原因，是我国医疗机构具有比较强的经济实力且有自主支配能力，医疗过错责任者与赔偿者合二为一，一些地方领导和医疗机构领导出于“花钱买平安”的思路，面对纠纷常花钱息事宁人。若要改变这种状况，就需将医疗过错责任者与赔偿者予以分离。对违反诊疗规范给患者造成损害的医疗机构及其医务人员应承担相应责任，但在具体赔偿方面，由医疗机构及医务人员事先买好医疗责任保险支付，最终由医疗责任承包的保险公司承担赔偿责任。将医疗过错责任者与赔偿者分离，患方的申诉主张只能通过保险公司实现。这样可以有效避免“医闹”。

3.继承和发扬《条例》的长处

我国医疗纠纷、医疗事故处理经历了几十年，相关行政管理部门和行政管理人员在工作中积累总结了大量经验，《条例》是在《医疗事故处理办法》(1987年国务院颁布，以下简称《办法》)的基础上发展起来的。因此，《条例》中确定的一些做法和制度，在医疗纠纷预防与处理上是有效的、成功的，不可弃置。还有一些制度本来制定得很好，但是由于法律适用的环境发生了变化，使得其中的一些规定不合时宜，对这些制度加以改进，仍然能够发挥作用。因此，《送审条例》充分总结、保留了这些好的医疗纠纷预防和处理的做法，对其中的一些过时的、不恰当的做法予以修订、补正，是立法活动中惯常采用的做法，这次也得以充分贯彻和体现。(下转A5版)

参加会议及讨论人员名单

亮点二引入了一些新概念和新成果

1.负面清单管理模式

负面清单管理模式是近年来发展起来的一种先进的行政管理方式，是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。负面清单管理模式取代过去行政审批的一些内容,能够极大增加医院的自由度，用市场和医疗机构的服务规律来调整相关的医疗项目的审批，减少卫生行政部门对医疗机构开展医疗服务活动的干预，强化了社会管理职能，调动了医疗机构的能动性。《送审条例》引入了这一概念，与政府行政管理改革方向一致，体现了行政管理的最新理念。

2.医疗损害保险

医学是一门高风险的实践性科学，医学科学的特征决定了医疗意外不仅客观存在，而且发生的原因非常复杂。患者在接受医疗服务的过程中所遭受的各种风险和损害，医疗机构可能存在过错，也可能不存在过错。由于我国的社会保障体系没有充分建立，患者在就医过程中遭遇的损害结果，增加了患方的负担，降低其生活质量，在得不到相应经济补偿的情况下，容易引发医疗纠纷。因此，建立有效的医疗损害保险机制，对医疗过程中遭受损害的患者给予一定的经济补偿，可以有效预防医疗纠纷的发生。

医疗损害保险包括医疗责任保险和意外保险制度，一方面可使医疗机构从繁杂的医疗纠纷中解脱出来，免去支付巨额赔偿金的负担;另一方面也可使患者及时得到赔偿，为后续的治疗及康复提供物质基础，从而有效地缓解医患矛盾，化解医疗纠纷，保障正常医疗秩序。

亮点三 结合医疗纠纷的特点，设计和改良一些制度

1.人民调解制度

人民调解制度是我国相关部门处理各种社会纠纷和矛盾的具有中国特色的司法制度，具有很大的灵活性和有效性，在调整各种社会关系，化解人们在社会活动和交往中发生的各种矛盾，维系社会稳定，构建和谐社会发挥了重要作用。在当前医疗纠纷频发，医患矛盾紧张，而司法资源有限、司法处理成本过高、耗时过长等情况下，将人民调解制度运用于医疗纠纷领域非常有必要。

《送审条例》明确规定各级人民政府应当建立以人民调解为主的医疗纠纷预防与处理制度，对于积极化解医疗纠纷，保护医患双方的合法权益，建立和谐的医患关系，维护医疗秩序，更好地维护社会稳定具有十分重要的意义。医疗纠纷人民调解制度的构建，与医疗损害保险制度结合，可以有效地将医疗损害的责任者与赔偿者予以分离，有利于维护医疗机构正常诊疗秩序，保障医疗机构和医务人员的合法权益。

2.投诉制度

医疗机构在开展医疗服务的过程中会存在各种不尽如人意的问题，有的医疗环节还存在设计不合理，使得患者在就医过程中对医疗服务质量不满意而产生抱怨。建立规范的医疗服务投诉窗口，保障患者投诉渠道畅通，可以有效接纳和消化患者就医中产生的不满情绪，既是医疗服务质量管理的要求，也是对患者予以人文关怀的体现。从2009年开始，前卫生部就发布了《医院投诉管理办法》，在其他有关维护医疗机构正常诊疗秩序的通告中，也强化了医疗机构建立有效投诉机制的要求。

3.调整了医疗纠纷受害人的赔偿问题

由于医疗损害赔偿相关问题在《侵权责任法》有相应规定，《送审条例》中的相关内容删除了原《条例》中医疗事故的赔偿部分内容，解决了与《侵权责任法》等赔偿标准不一致的问题，并对医疗损害鉴定提出了原则性的方案。

亮点四 将维护正常医疗秩序纳入法制化轨道

当前医疗纠纷不断，患者与医疗机构发生医疗纠纷后，不走正常的法律程序，而是直接找医疗机构“维权”，直接找提供医疗服务的医务人员“索赔”，甚至不惜采取过激的行为和方式在医疗场所闹事，严重破坏了医疗机构的诊疗秩序，妨碍了医疗活动的正常开展。因此，必须将医疗纠纷处理的相关事宜从医疗机构分离出来，对医疗纠纷的处理程序予以规范，并通过立法的方式予以确定和保障。

本次《送审稿》正是在总结过去医疗纠纷处理经验的基础上，确定了一些行之有效的程序，并在从理论上加以概括和改进，以条文的形式规定出来。体现在以下几个方面：①医患双方当事人原则上应当通过人民调解、诉讼等渠道解决，将纠纷处理由医院内引向医院外;②对医疗纠纷处理人民调解制度进行规范;③对建立完善医疗风险分担机制进行了原则性规定;④强化依法维权，明确了对医疗机构内实施扰乱医疗秩序行为的相关处置措施。

亮点五 关注涉医违法犯罪

本次对《条例》进行修改的一个重要原因，是当前发生在医疗场所的暴力违法、犯罪案件频发，虽然经过医疗机构及公安司法部门处置，改善情况仍然不是很理想。医疗机构及其医务人员，甚至社会有识之士也都期盼和呼吁我国在立法上应当对“医闹”现象予以规制。因此，打击“医闹”行为，维护医疗机构及医务人员合法权益，成为了《送审条例》不可回避的一项重要内容。

《送审条例》第十九条规定了一些情况必须及时上报当地卫生计生委，其中第三款第(三)项：因涉医违法犯罪导致人员死亡或者重度人身残疾的，必须12小时内上报国家卫生与计划生育委员会。这也是原《条例》中没有的。关注涉医违法犯罪的条款，体现了主管部门关注涉医违法犯罪的态度。

《送审条例》关于“医闹”的处置还进一步强化了公安机关的职责，包括《送审条例》第6条、第27条、第28条、第66条、第74条等。在其他一些可能引发医疗纠纷、“医闹”事件的处置方面，也强化了公安机关的职能。