[摘要]　有效的服务政策及管理办法是保证残疾人获得辅助器具的前提。本文综述了国内外辅助器具的服务模式，为完善残疾人辅助器具的服务政策提供借鉴。

　　根据《世界残疾问题报告》提供的数据，全球有10亿多人患有某种残疾，约占世界总人口的15%，其中近2亿人身负严重残疾^[1]。辅助器具服务是维护残疾人生存权和发展权的重要技术手段^[2]。为残疾人提供辅助器具以补偿和改善其功能已经成为各国、各地区社会福利的主要组成部分，体现了社会对弱势群体的关怀。在落实科学发展观、以人为本和加快转型升级多重背景下，我市提出“新型城市化”的发展战略，以统筹兼顾为原则，以民生幸福为方向。《中共广州市委、广州市人民政府关于加快残疾人事业发展的决定》中指出：以显著提高残疾人生活和参与社会活动水平为目标，坚持政府主导、社会参与、政策扶持、市场推动、立柱基层、面向群众，切实解决残疾人最关心、最直接、最现实的切身利益问题，夯实基层残疾人工作的基础，建立健全残疾人社会保障、社会服务、政策法规支持体系，稳步发展具有广州特色的残疾人康复、教育、就业工作网络，推动残疾人事业与全市经济社会同步发展。可见，建立有效的服务政策及管理办法是构建辅助器具适配服务体系的前提和基础，是增强残疾人社会活动参与能力，提高残疾人生活质量，提升残疾人幸福感的重要保证。中国的辅助器具服务工作自20世纪90年代初纳入中国残疾人事业国家规划，在中国残疾人联合会的领导下，经过二十年的不断探索已经逐渐形成了立足中国国情的服务模式。笔者通过对部分国家、地区在残疾人辅助器具服务管理模式方面进行比较分析，希望能为相关部门决策作参考。

　　1 历史回顾

　　自有人类以来就有残疾人，因此简单的辅助器具如拐杖、假肢等发展至今历史悠久。世界各国的残疾人辅助器具服务事业均是由假肢、矫形器等发展而来的。一战以后，许多国家开始形成假肢行业。二战后，美国政府成立了假肢研究开发委员会，推动康复工程及辅助器具的发展。丹麦及瑞典在20世纪30年代开始建设扶手、坡道等无障碍设施。美国于1961年制定第一个无障碍设计标准，并与1968年规定联邦政府投资项目必须设计无障碍设施。1978年国际标准化组织成立TC173辅助器具技术委员会，并于1992年发布首版辅助器具分类的国际标准ISO9999，促进辅助器具在世界范围的发展。正如世界卫生组织WHO发布的社区康复指南（健康部分）指出：“对残疾人来说，获得辅助器具是必要的，而且是任何发展战略的重要部分。没有辅助器具，残疾人决不可能受到教育或参加工作，以致贫困将继续循环下去”^[3]。可见，辅助器具在残疾人康复、生活的各个环节中起着不可或缺、无法取代的重要作用。

　　然而，据调查显示，缺乏有效的服务来源已成为许多国家残疾人获得辅助器具的主要障碍；一半以上辅助器具由残疾人及家庭直接购买^[4]。2005年WHO调查表明，114个提供数据的国家中，仅有63个国家辅助器具服务能覆盖贫困残疾人，其中只有51个国家能覆盖全国所有地区^[1,5]。

　　2 发达国家和地区辅助器具服务管理模式

2.1日本 日本在《护理保险法》及《躯体残疾人福利法》中均对辅助器具的服务管理作出了规定：（1）《护理保险法》规定会理供给种类中辅助器具除在居家护理服务费项下设置了租用服务外，还设立了购买居家护理辅助器具的款项。（2）《躯体残疾人福利法》于1951年增加残疾人辅助器具供给制度。政府于2005年制定的《残疾人自立支援法》中规定残疾人福祉服务一元化，向残疾人提供共同的福祉服务，提供残疾人辅助器具及日常生活用具，以帮助其自立。

　　除行政管理外，随着《残疾人自立支援法》的实施，社会观念开始转变，依靠制度享受辅助器具供给服务的用户也愿意承担部分费用。因此，残疾人辅助器具服务已转变为由行政管理制度与用户自主选择相结合的服务模式^[6]。

　　2.2 德国 德国的残疾人保障相关规定于1883年开始实施。2001年制定了《残疾人保障法》，并于2001年7月1日以“残疾人的康复与参与”的名称生效。《保障法》中康复部分明确规定残疾人的康复待遇包括向残疾人提供身体配件和其他辅助性器械，测试承受力和工作疗法等医疗康复方面的所有帮助^[7]。

　　德国的伤残康复服务是全面的，贯穿于社会保障的全部内容。他根据残疾人的年龄和身份的不同，明确规定了辅助器具的配置及相关服务来源的不同渠道，其中包括政府力量及各保险机构承担，以提高康复制度的实施效率；并建立保险经办机构联合的服务中心，为需要康复的残疾人提供康复信息、待遇标准和管理程序等方面的服务，帮助他们完成康复申请；各经办机构必须在收到申请后的14天内做出自己所承担相关责任的回应及答复，从而实现不同保险经办机构之间在伤残康复中的紧密合作，为残疾人提供各辅助器具相关服务^[8]。

　　2.3 美国 美国的辅助技术法律法规到如今已经形成一个较为完备的体系，在残疾人参与的各个社会领域，在辅助技术整体产业层面，从技术研究、信息、人员培训等诸多方面做出规定，推动辅助技术事业的发展^[9]。美国现行的政策中对残疾人辅助器具的服务采取分段式补助，即由教育、就业、医疗等不同部门共同承担^[10]。

　　《残疾人辅助技术法》作为美国第一步专门以帮助残疾人获得所需的辅助技术为目的的法律，通过一系列的条款与规定，包括：对各州辅助技术计划的资助、设备再利用与设备租借行动、信息服务、对辅助器具设备生产商与服务提供商等机构的支持与资助、辅助器具服务有关机构技能培训等方面，从不同角度在一定程度上确保了对残疾人辅助器具服务需求的满足^[9,11]。美国《残疾人辅助技术法》与《残疾人法》以内容的全面性及法律的强制性保障了残疾人使用辅助技术的权益。美国的社会保障是以收入衡量为基础的，只有当残疾人的收入无法满足其基本需求时，才能够享受到政府的救助和福利，较为注重对弱势群体的基本保障^[12]。

　　2.4 丹麦 丹麦没有设置专门的残疾人组织，残疾人事务以弱势群体事务由社会事务部管理。在残疾人辅助器具服务上制订了相应的政策：（1）代偿原则：对残疾人所造成的功能缺失进行代偿；残疾人支付常规费用，不因残疾而支付额外费用。（2）共同责任原则：每个人都有责任为残疾人提供服务，服务的费用由税收支付，这是丹麦残疾人政策的重要组成部分。（3）各单位自行负责原则：每个单位都负责为残疾人提供无障碍设施。（4）无歧视原则：对残疾人一视同仁，这是丹麦残疾人政策的核心部分。

　　法律明确规定了残疾人政策三个原则：（1）保证残疾人拥有平等的地位和权利，如教育、就业、旅游等。（2）任何部门在制定政策和措施时要考虑到残疾人的特殊需求和权益。（3）补助体系，免费提供和改装残疾人专用设备（如家居改修、电脑改装、交通工具改装等）以及生活补助等，确保残疾人士能像健全人一样独立、舒适地生活。

　　丹麦98个市都有辅助器具中心，有数量巨大、品牌各异的各种辅具，由政府每年拨付专项经费，为残疾人提供免费的辅助器具服务^[13]。丹麦在县一级还设有专门的辅助器具服务机构，每个机构有2-3人，有独立的场所和残疾人的档案。服务机构的工作人员上门为残疾人提供改装和配置服务，他们认为这种模式离残疾人更近^[14]。

　　2.5 台湾 与祖国大陆仅一海之隔的台湾地区，早在上个世纪70年代末就已初步形成一套比较完善的残疾人福利保障制度，到2007年《残疾人权益保障法》的更名与颁布为止，台湾地区残疾人福利保障政策经历了多次修改与完善，残疾人的生活水平和实质福利得到较大提高，取得了较好的社会效果。《残疾人权益保障法》及《台湾残疾人医疗及辅助器具费用补助办法》明确规定了身心障碍者所享有的辅助器具服务。台湾地区残疾人可以凭借残疾诊断证明书，向户籍所在地乡（镇、区、市）公所申请辅具补助，而地方“政府”依其财政状况，自行增订补助标准。辅具补助的范围包括点字机、轮椅、拐杖、助行器、传真机、居家无障碍设备、移位机、计算机辅助器具、助听器等。对于无法自行使用辅助器具的中低收入重瘫及以上残疾人，为了帮助他们得到所需的持续照顾，促进生活自理能力并减轻照顾者负担及压力，台湾地区残疾人福利团体和机构可以委托康复专业团队成员（包括职能治疗师、物理治疗师、康复工程师及社会工作师等）提出申请计划，办理到宅评估服务。该服务内容包括移位辅具系统、无障碍物理环境、自我喂食、卫浴类辅具、语言沟通等，以协助长期重瘫卧床的残疾人，克服生理机能障碍，有效运用社会资源，扩大辅助器具的使用范围，发挥各类辅具的最大效用^[15]。

　　3 我国辅助器具服务管理现状

　　3.1 我国部分发达地区辅助器具服务管理模式 我国残疾人辅助器具供应服务从９０年代开始纳入残疾人事业国家规划，从组建服务机构、开发供应产品开始，经过国家残疾人事业“八五”、“九五”、“十五”三个五年计划的实施与探索，各地区也逐渐形成了适应残疾人需求的服务模式。通过争取政府和社会资金，实施了一系列为贫困残疾人配置辅助器具的项目，如《长江普及型假肢服务》、福利彩票公益金《贫困残疾人用品用具配发》等，救助了很多迫切需要借助辅助器具改善状况的残疾人^[16]；2010年中残联出台“十一五”期间的“人人享有康复服务”目标要求辅助器具提供服务覆盖，我国辅助器具服务工作进入了快速发展阶段，已从简单的配发到专业的评估适配。《中国残疾人“人人享有康复服务”审评评分依据及审评方法》中要求根据残疾人的康复需求，采取多种方法和渠道获得基本辅助器具的残疾人数占需要配置辅助器具的残疾人总人数的比例，一类、二类、三类、四类地区分别达到100%、90%、80%、70%。

　　3.1.1上海 上海市出台了一系列的配套指导文件，如《上海市残疾人辅助器具组合适配实施细则》中明确规定了适配形式、内容、适配操作流程、无障碍环境改造、跟踪随访、档案从就业保障金中安排资金为残疾人免费配置辅助器具。凡是在上海市级在册的残疾人，都可以根据需要定期和免费领取必需的辅助器具，包括指定残疾人使用的机动轮椅车置换、假肢装配、轮椅、拐杖等的发放。建立了覆盖全市的辅助器具服务网络，从市到区（县）并延伸到全市的各个街道服务社，实现了辅助器具服务到残疾人身边。另外，上海市强调辅助器具组合适配，充分体现了以人为本的理念，通过辅助器具与无障碍环境改造相结合，有利于提高患者的整体生活质量^[17]。

　　3.1.2深圳 2010年5月27日《深圳残疾人辅助器具服务管理办法》及配套的多项实施细则正式启动。凡持有深圳市残疾人联合会核发的《中华人民共和国残疾人证》（二代）的残疾人以及卫生医疗机构诊断具有疑似残疾的３岁以下户籍儿童均能享受相应的辅助器具服务。《办法》中明确规定了辅具适配的服务内容、配置、无障碍环境改造及操作流程等细则，坚持专业服务，按照服务标准、流程、手段和机构的专业化要求，确保辅助器具服务的质量与效果^【１8】。

　　3.1.3广州 广州市现行的《广州市农村残疾人参加新型农村合作医疗缴费和康复资助办法》、《广州市残疾人康复经费管理办法》均明确指出符合资助条件的对象享受辅助器具服务的具体内容及申办程序等细则。康复资助标准根据资金筹集情况和财政承受能力设立资助上限，有基本辅助器具配置需求的残疾人，都可以根据需要定期和免费申请领取必需的辅助器具。资助配置其他辅助器具，资助标准按照中国残联《关于印发<残疾人辅助器具基本配置目录>的通知》。广州市残疾人辅助器具服务中心及各区、街道残联也形成三级服务网络，建立了覆盖全市的辅助器具相关服务。

　　3.2 中西部地区辅助器具服务现状 在中西部地区，除国家和省市政府每年数量有限的、针对贫困残疾人的免费装配普及型小腿假肢、发放轮椅、拐杖外，多数残疾人首先要解决的仍然是温饱问题，辅助器具的需求难以得到满足^[19]。

　　4 借鉴国际经验与启示

　　与发达国家相比，我国的辅助器具服务模式还有待完善。北京、广州、深圳和上海等已开始根据残疾人需求及身体状况、代偿功能进行辅助器具评估适配服务。虽然广州市辅助器具服务工作在国内处于领先地位，但与发达国家、地区相比还存在以下差距：辅助器具服务相关法规政策尚未健全、对辅助器具服务缺乏全面认识、辅助器具服务信息及网络未完善、辅助器具服务机构服务能力尚不足。其中，健全的法规是辅助器具服务发展中极其重要的部分。

　　近年来相继出台的关于促进残疾人事业发展的相关法规、政策和文件对辅助器具服务体系建设有着极大的推动作用，但辅助器具服务领域的法规政策尚不健全、不配套，例如《残疾人保障法》中有加强残疾人辅助器具配置的内容却缺乏相关配套的条例，以至可操作性不强。缺乏残疾人康复和辅助器具评估适配等方面的国家规范和标准，缺乏对各类辅助器具服务机构的管理政策。

　　综上所述，纵观发达国家和地区，其辅助器具服务体系的完善和辅助器具工作的可持续发展，均得益于相关法规政策的制定和实施。明确的法律法规、相关的责任约束，使得残疾人辅助器具服务得以强有力的保障。可见，辅助器具服务体系法规政策的构建，是残疾人服务体系建设的重要组成部分，是确保残疾人辅助器具服务水平不断提高、服务受益面不断扩大的重要举措，是实现残疾人“人人享有康复服务”的重要基础，有利于促进我市残疾人辅助器具服务机构的规范化、制度化，进一步推动我市辅助器具服务体系的建设。

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