中国现行的医疗改革自2009年起实施至今已有三年之久，耗资8500亿人民币（1250亿美元）。第一个三年的结束标志着这项拟在2020年实现全民覆盖的医疗改革已完成其初始阶段。三年医改主要有如下阶段性成果：政府推行医疗体制改革，强化对医疗进行投入的政府职能，尤其是加大对预防体系和基层医疗建设的投入，调整医疗卫生资源在贫困落后地区的配置，在短时间内基本完成医保的全民覆盖。
然而，要实现从简单的医保费用覆盖向成本效益较高的全民医疗服务转变，中国目前还面临着浪费多、效率低、服务质量差、合格的医疗工作人员缺乏和分布失衡等挑战。中国必须改革对医疗服务人员的激励机制，改善公立医院的治理，并建立更加强有力的监管体系。但是，既得利益者的反对和政策执行能力的薄弱导致这些工作的步调一再放缓。同时，改革的进程应该适当调整，以适应医疗机构的吸收能力。在改革规划的中间阶段，由独立的、基于成果的第三方机构承担改革工作的监督和评价工作势在必行，只有这样才能使相关官员和医疗人员负起责任。
【引言】
2009年4月，中国政府开始雄心勃勃地推行宏大的医疗改革，拟在第一个三年阶段投入8500亿人民币（折合1250亿美元），以实现在2020年建成覆盖全民，让老百姓看得起病、能享受平等卫生服务的医疗体系。
改革主要瞄准五大相关领域：加大投入，以实现覆盖全国人口百分之九十以上的基本医疗保障体系；在全国范围内建立基本药物制度，以保障人民的基本用药需求；完善基层医疗卫生服务体系，保障人民的基本就医需求和转诊治疗要求；保证基本公共卫生服务均等化；推行公立医院改革的试点工作。
那么，中国是否走上了向既定目标迈进的道路？我们将在本报告中对09-12年期间推行的医改政策及其成效进行评估，考量各政策重点之间的差距，讨论改革面临的挑战，并为推进改革提出若干建议。
【目标、重点与策略】
实现医疗卫生服务全民覆盖的社会目标是世界各国的共同诉求，但亟待改革的状况和促使其改革的诸多因素使得中国的医改颇具标志性。
在宣布医改之前，中国政府面临着大范围的公共不满，比如群众看不起病，个人现金卫生支出引发财政危机，医疗卫生水平的地区差异和城乡差距悬殊，等等。
与快速发展的经济相比，医疗卫生事业的推进明显滞后。个别原已根除的传染性疾病再度发生，而非传染性疾病却有增无减。引发这一系列情况的原因相当复杂，但其根本原因在于，在上世纪八十年代以来从旧的经济体制向市场经济迈进的过程中，政府忽视了对医疗卫生事业的关注。
改革前中国面临的主要问题及其原因详见附录。2002年非典的爆发震动了中国领导人，暴露了中国预防医疗体系的薄弱，也显示了由于政府不重视而导致的医疗体系运作不力。
本次医改的基本宗旨在于重筑医疗卫生领域的政府角色，特别是在公共产品（public goods）的投入方面，诚然，这也是构建和谐社会、改善社会公平的应有之义。这一举措同时标志着（医疗事业发展）由过去20年间单纯依靠市场到如今（主要由政府投入）的一个重要转变。在改革的第一个三年阶段，中国政府采取了一系列相关措施，以期为实现其最终目标奠定基础。首先，政府对医疗领域的投入比之前翻了一番。新增投入主要用于公共卫生事业，如基础设施建设，基层医疗人员的培训，医疗保险的参保补贴，以及建立针对弱势群体的医疗救助机制（如，低收入老人、儿童、妇女）等。新医改意在通过对制药行业和公立医院改制这两大领域的改革来降低医疗费用，因为这两个领域是消耗医疗卫生资源的两个主要部分。
【加大对公共卫生事业和基本医疗服务的投入】
2011年，政府基本公共卫生服务经费标准由2009年的15元提高至25元（1美元约合6.5元人民币）。该基本医疗服务主要是针对非传染性疾病（中国每年有80%以上的死亡由非传染性疾病引起）造成的医疗负担，改善弱势人群（低收入的老年人，妇女和儿童）的疾病预防和医疗服务，同时也包括应对传染性疾病带来的风险（详见附录）。
中央政府规定了其在中西部地区的补贴比例，比如，在西北部的宁夏自治区，中央财政、省级财政和县市的支出分别是20元，4元和1元，而在经济较发达的东部省份山东，上述支出则分别是0元，7.5元，7.5元和10元。政府还进一步明确了针对农村地区易受伤害人群的公共医疗支出的八项重点（详见目录）。
中国提高和改善医疗资源配置的长期策略主要包括在基本医疗服务基础上建立完善的供应体系，在城镇地区设立社区卫生服务中心，在农村地区设立乡镇中心卫生院。提供基础医疗服务的人员最终将成为所谓的“医疗把关人”，从事病人的治疗和转诊工作。他们承担的任务便是向群众提供上述的公共资金支持的基本医疗卫生服务。最后，政府还划拨了用于建设和完善面向农村地区的基层医疗服务基础设施和人员建设的新增支出。旨在调整医护人力资源分配不平衡的举措主要包括：对于愿意在毕业后到乡镇卫生中心服务3年以上的医学生，免其学费；增加人员聘用以实现2011年底各乡镇卫生中心均配有一名执业医师的目标；在基层医院选拔医疗工作者到三级医院参加在职培训，鼓励三级医院的经验丰富的医生到基础医院帮助培训。
为鼓励基层医疗机构提供公共医疗卫生服务和基本医疗服务，减少牟利性行为，政府在基层医疗机构推行了基本药物“零差价”销售政策。为进一步鼓励基层医疗工作者改善医疗服务，还建立了年度绩效考评制度。
【全民医疗保险的财政补贴】
截止2011年，政府对农村人口和未被纳入城镇职工基本医疗保险的城镇人口给予了人均200元的补贴（比2003年增长了十倍），确保其参与新农村合作医疗项目和城镇居民基本医疗保险，上述人群自己承担的费用为余下的30-50元。对于中西部地区，中央政府承担参保补贴的百分之五十，对于东部地区则不予担负。比如，在宁夏，中央支出、省财政支出和县市的支出分别为124元，68元和8元；但是在山东，上述各项支出则分别是0元，55元，75元和70元。此外，由民政部主管的医疗救助项目可为困难家庭提供其成员个人担负的医保部分。
【建立基本药物制度】
为控制药物滥用（如假药、抗生素和静脉注射药物的不当使用），确保人民安全、有效用药，政府出台了基本药物制度。该制度主要面向基层公办医疗机构，并逐步扩展至私营医院和个体诊所。构成该制度核心的是国家基本药物目录。理论上讲，基药目录遴选药物的基本原则主要包括临床需要，安全有效，价格合理，供应方便以及以往的药品选用模式。2009年4月颁布的基药目录中包含了307类药物（205种西药，102种中药）。同时规定各省可根据经济水平和具体需要适当加以补充。
基本药物由省级人民政府通过省级招标制度选择质优价低者进行采购，国家发改委则根据基本药物的价格和市场供应状况确定药物价格最高标准，医药厂商通过网络参与投标。集中招标采购的药物进一步分配到下层医疗机构。基层医疗卫生单位只能采购和“零差价”开处基药目录范围内的药物。同时还规定对于基药目录内的药物，地方医保的报销比例应高于“非基药”品种。
